環保面前，沒有旁觀者
排污許可制度改革的重大使命，就是要整合銜接相關環境管理制度，成為固定污染源環境管理的核心制度。
關于排污許可的改革方案指出，作為固定污染源環境管理的核心制度，排污許可制度將銜接環評制度，融合總量控制制度，為環境保護稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染排放數據，建立起精簡高效、銜接順暢的固定源環境管理制度體系。
事實上，與排污許可相關的幾項制度，也大多處在改革階段，除了自身的改革任務，也都面臨制度之間的銜接問題。排污許可作為核心制度，在這場1+n 的改革里，須首先落實了理順了，才能搭起精簡高效的環境管理制度體系的框架。
如何理順排污許可與各項制度的關系?改革與改革的碰撞又會產生怎樣的效應?
有些思路已經清晰，有些還需探索;有些因為事權在一個部門，銜接起來有天然的優勢，有些還須與其他不同部門及地方政府協調，改革之路任重道遠。
我們梳理了排污許可制度與其他幾項環境管理制度的關系，未必準確全面，與讀者共同探討。
1. 與總量控制制度的關系
已有的總量控制指標，要作為確定許可排放量的一個依據。排污許可證載明的許可排放量，即為企業污染物排放的總量指標
2. 與環評制度的關系
環境影響評價，是申請排污許可證的前提, 環評文件的主要要求，要納入排污許可證
排污許可證執行情況，是建設項目驗收和環境影響后評價的重要依據
3. 與環境保護稅、環境統計、排污權交易的關系
重點在數據共享
排污許可管理形成的企業實際排放量，就是共享的污染排放數據
4. 與環境風險管理的關系
環境風險防范關口前移，環境風險排查評估是防止超許可排污的重要手段
特殊時期的污染物排放管控要求，納入排污許可證
1. 與總量控制制度的關系
已有的總量控制指標，要作為確定許可排放量的一個依據
排污許可證載明的許可排放量，即為企業污染物排放的總量指標
與總量控制制度的銜接，須協調政府目標責任、環保部門行政管理責任、企事業單位利益等的關系，達到環境、經濟、技術的統一可行，建立固定污染源與環境目標的響應關系。某種程度上，排污許可對環境質量改善的影響，主要看這組關系處理得如何。
總量控制制度實施多年來，對減少污染排放，調整產業結構起到了積極作用，在落實政府環保主體責任方面成效顯著。然而，以行政區域為單元分解排放總量指標、核算考核總量減排，涉及排污單位的范圍比較小，排污總量基數不清，也缺乏相應監控，對推進排污單位主動減少污染排放的作用有限。
目前，總量控制制度與排污許可制度融合的思路已經成熟，排污許可將作為落實排污單位總量控制的重要手段，協同改革總量控制制度。
排污許可制度如何落實總量指標?
排污許可改革，將有望改變從上往下分解總量指標的行政區域總量控制制度，建立由下向上的企事業單位總量控制制度，讓總量控制的責任回歸到企事業單位，從而落實企業對其排放行為負責、政府對其轄區環境質量負責的管理模式。
《排污許可管理辦法(試行)》明確，企業的許可排放量就是其總量控制指標，在法律層面解決了企事業單位污染物排放總量控制的法律責任問題。排污許可證載明的許可排放量，即為企業污染物排放的總量指標。
一個區域內所有排污單位許可排放量之和，就是這一區域固定源的總量控制指標。
企業的許可排放量如何確定?
環保部門按照行業技術規范規定的重點污染物允許排放量核算方法，以及環境質量改善的要求，確定排污單位的許可排放量。
對于在《排污許可管理辦法(試行)》實施前，已有重點污染物排放總量控制指標分解落實的排污單位，按照行業重點污染物允許排放量核算方法、環境質量改善要求，以及重點污染物排放總量控制指標，從嚴確定其許可排放量。
對于2015 年1 月1 日及以后取得環評審批意見的排污單位，環評確定的排放量嚴于上述兩種情況的，應當根據環評的要求來。
地方政府制定的環境質量限期達標規劃、重污染天氣應對措施中，對企事業單位有更嚴格控制要求的，應當在排污許可證中予以明確，企業依證排污。
一句話，許可排放量的確定原則，就是從嚴。
總量控制與濃度控制，取舍還是協同?
以前，對排污單位排污管控主要通過排放濃度管控，也就檢查是否達標排放。改革后，對排污單位排污的管控，既要看排放標準，也要看總量控制指標，超標和超總量都會受到處罰。
排放濃度與排放總量“雙管控”，是現階段推進污染物排放精細化管控的必然選擇。特別是針對重污染天氣、環境質量不達標地區，可以通過提高排放標準、依法確定更加嚴格的許可排放量，讓制度設計與環境質量改善密切掛鉤。
通過排污許可來實行總量控制，將逐步擴大承擔總量控制任務的企業和行業范圍。總量控制逐步統一到固定污染源，可以推動建立固定污染源與環境目標的響應關系。
下一步，還須建立以排污許可為基礎的總量控制監管，改革總量核算考核辦法，總量減排考核服從環境質量考核，實現固定污染源與環境管理目標有機響應。
2. 與環評制度的關系
環境影響評價，是申請排污許可證的前提, 環評文件的主要要求，要納入排污許可證
排污許可證執行情況，是建設項目驗收和環境影響后評價的重要依據
環境影響評價是建設項目的環境準入門檻，排污許可制是企事業單位生產運營期排污的法律依據，兩者都是我國污染源管理的重要制度。環評管準入，許可管排污，銜接好了，便可以實現從污染預防到排放控制、污染治理的全過程監管。
這一組制度的銜接有天然優勢，事權同屬環保部門，且都在改革階段。目前，環保部對兩者的銜接也已有細化的設計。2017年11 月，環保部印發《關于做好環境影響評價制度與排污許可制銜接相關工作的通知》，對各種情況下環評制度與排污許可制度的銜接作了具體安排。
環評審批與排污許可證申領是什么關系?
環境影響評價，是申請排污許可證的前提和重要依據。申領排污許可證時，須提交建設項目環境影響評價文件審批文號，或者按照有關國家規定，經地方人民政府依法處理、整頓規范并符合要求的相關證明材料。
分期建設的項目，環境影響報告書(表)以及審批文件應當列明分期建設內容及與污染物排放相關的主要內容，建設單位據此分期申請排污許可證。
對那些存在環評歷史遺留問題的，《排污許可管理辦法(試行)》作了安排，排污單位如果承諾在不超過一年的時間內做出改正并提交改正方案，地方環保部門可以核發排污許可證。這一規定不但有利于實現排污許可的全覆蓋，也有利于清理環評歷史遺留問題。
二者對管理對象的分類，是否一致?
《建設項目環境影響評價分類管理名錄》與《固定污染源排污許可分類管理名錄》銜接，按照建設項目對環境的影響程度、污染物產生量和排放量，實行統一分類管理。
可能造成重大環境影響、應當編制環境影響報告書的，原則上實行排污許可重點管理;可能造成輕度環境影響、應當編制環境影響報告表的，原則上實行排污許可簡化管理。
許可內容如何體現環評要求?
環保部門結合排污許可證申請與核發技術規范，對建設項目環境影響報告書(表)進行審查，嚴格核定排放口數量、位置以及每個排放口的污染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放方式、排放去向、自行監測計劃等與污染物排放相關的主要內容。
2015 年1 月1 日及以后取得建設項目環境影響評價審批意見的排污單位，環境影響評價文件及審批意見中與污染物排放相關的主要內容，應當納入排污許可證。排污許可證核發部門按照污染物排放標準、總量控制要求、環境影響報告書(表)以及審批文件，從嚴確定其許可排放量。
排污許可證的執行情況，對項目驗收和后評價有什么影響
排污許可證執行情況，是環境影響后評價的重要依據。排污許可證執行報告、臺賬記錄以及自行監測執行情況等，將作為開展建設項目環境影響后評價的重要依據。
無證排污或不證排污的，建設單位不得出具項目驗收合格的意見。
改擴建項目的環境影響評價，排污許可證執行情況將作為現有工程回顧評價的主要依據，在申請環境影響報告書(表)時，須提交相關排污許可證執行報告。
為了推動排污許可制度和環評制度改革，環保部將完善建設項目環評審批信息申報系統，并與全國排污許可證管理信息平臺充分銜接。
3. 與環境保護稅、環境統計、排污權交易的關系
重點在數據共享
排污許可管理形成的企業實際排放量，就是共享的污染排放數據
缺乏統一、權威的環境數據一直是我國環境管理的短板。《控制污染物排放許可制實施方案》明確，排污許可制度將為環境保護稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染排放數據，這個數據就是排污許可管理形成的實際排放量。
實際排放量如何確定?
確定實際排放量的基本原則是，企業自行核算為主、環保部門監管執法為準、公眾社會監督為補充。
企業自行核算為主：環保部門制定發布實際排放量核算技術規范，既指導企業自主核算實際排放量，又規范環保部門校核實際排放量，同時也可為社會公眾監督提供參考。實際排放量核定方法采用的優先順序，依次是在線監測法、手工監測法、物料衡算及排放因子法。對于應當安裝而未安裝在線監測設備的污染源及污染因子，以及數據缺失的情形，在實際排放量核算技術規范中，制定懲罰性的核算方法，鼓勵企業按規定安裝和維護在線監測設備。企業在線監測數據可以作為環保部門監管執法的依據。
環境保護部正在按行業制定排污單位自行監測指南，規范排污單位自行監測點位、頻次、因子、方法、信息記錄等要求。企業根據許可證要求，按期核算實際排放量，并定期申報、公開。
環保部門監管執法為準：采用同一計算方法，當監督性監測核算的實際排放量與符合要求的企業在線監測、手工監測等核算的實際排放量不一致時，相應時段實際排放量以監督性監測為準。
公眾社會監督為補充：環保部制定的實際排放量核算技術規范，以及排污單位實際排放量信息向社會公開，公眾可以對認為存在問題的提出質疑，進行舉報或向有關部門提供調查線索。
排污許可形成的數據，能否作為環境保護稅的依據?
通過數據共享，排污許可管理形成的企業實際排放量，將作為環境保護稅征收的主要依據。環保部與稅務總局對數據共享已經達成一致意見。
根據有關文件規定，環保部門應當向稅務機關交送環境保護監督管理中獲取的信息，包括排污單位信息、污染物排放口、排放污染物種類、污染物排放數據等。稅務機關應當依據環保部門交送的排污單位信息進行納稅人識別;納稅人持有排污許可證的，其污染物排放口按照排污許可證載明的污染物排放口確定。
納稅人申報的污染物排放數據與環保部門交送的數據不一致的，按照環保部門交送的數據計稅。
排污許可制度關于自行監測、自證守法的設計，能起到引導企業誠信申報、誠信納稅的作用;而環境保護稅對應稅大氣和水污染物主動減排的稅收減免設計，也會激勵企業主動防治和減排，客觀上助力于排污許可制度“按證排污”的落實。
排污許可管理依據的《固定污染源排污許可分類管理名錄》是一個動態更新名錄，現在被納入的管理對象只有《大氣污染防治法》《水污染防治法》中規定的排放大氣和水污染物的企業。而環境保護稅的征收對象包括產生大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲的企業。所以，現階段的數據共享主要在排放大氣污染物、水污染物的企業。隨著法律法規要求和環境管理需要的變化，《固定污染源排污許可分類管理名錄》會進行動態更新，屆時與環保稅數據共享的范圍會進一步擴大。
排污許可管理數據，可以為排污權交易提供多大空間?
排污權是政府給予企業對環境容量資源或者是污染物排放總量指標的使用權，以排污許可證的形式予以確認。我國的排污權有償使用與交易早已開始試點，主要是企業從政府獲取環境容量指標。目前，排污權有償使用及交易與總量控制政策的關聯并不明顯，只是作為一種輔助性的污染物減排手段存在。
排污許可制度改革后，總量控制落實在排污許可證上，這樣，以排污許可證為憑證的排污權有償使用及交易，便與總量控制制度銜接了起來，成為排污許可制度落實總量減排的市場手段。企事業單位在履行法定義務的基礎上，通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術改造升級等產生的污染物排放削減量，以排污許可證為依據，可按規定在市場交易，以激勵排污單位主動減排。
排污許可證是排污權的確認憑證，但不能簡單地以許可排放量和實際排放量的差值作為可交易的量。排污單位通過技術進步、深度治理，實際減少的排放量，才可以按規定在市場交易出售。此外，實施排污權交易還應充分考慮環境質量改善的需求，要確保排污權交易不會導致環境質量惡化。在環境容量小的地區，對排污許可證所規定的排污單位許可排放量有更嚴格的要求，所以有償使用的標準也就更高，可交易的空間也就更小。
排污許可證是排污交易的管理載體，企業進行排污權交易的量、來源和去向均應在許可證中載明，環保部門將按排污權交易后的排放量進行監管執法。
落實排污許可，將為環境統計提供什么樣的數據?
環境統計數據應該客觀反應環境狀況及環境保護工作情況，為環境決策、規劃和管理提供科學依據，是環境管理的基礎工作。隨著環境管理精細化程度的提高，環境統計的作用也越來越明顯。
雖然同出環保部門，但有些地區的環境統計數據與排污收費等其他環境數據存在不一致，甚至差異很大。缺乏統一、權威的環境數據，給環境管理造成極大困擾。以總量控制為例，如果沒有相對真實的環境統計數據做基礎，造成環境污染底數和環境容量基數不清，就難以保證目標削減量科學準確。
環境統計雖然有《環境統計管理辦法》作為法律支撐，但缺乏處罰依據，也沒有形成有效監督。同樣是以企業自報為主獲取污染物排放數據，排污許可通過自行監測等制度設計和數據不實等的法律責任，為數據的相對真實提供了保障。
排污許可制度的落實， 加上相關法律制度保障， 會使固定污染源污染物排放數據真實、及時，這將成為環境統計等環境制度的統一基礎數據。同時，環境統計也是許可證執行的結果，每年地方的環境統計結果可以作為核查許可證制度執行狀況的依據。
全國排污許可證管理信息平臺已建成并在逐步完善，通過實行全國統一的排污許可證編碼，統一收集、存儲、管理排污許可證信息，實現各級聯網、數據集成、信息共享，形成的固定源污染物排放數據，將作為環境保護稅、環境統計、排污權交易等各項環境管理制度的統一數據來源，為固定污染源協同管理和精細化管理奠定基礎。
4. 與環境風險管理的關系
環境風險防范關口前移，環境風險排查評估是防止超許可排污的重要手段
特殊時期的污染物排放管控要求，納入排污許可證
環境風險管理，如何與排污許可制度的落實同步。
排污許可制度的落實，會讓工業污染環境風險的防范關口前移，有效提高風險防范效果。
從排污單位的角度，在排污許可申報階段，也就是實際生產發生前，需要摸清自家的底數，開展環境風險排查與評估，以防范承諾失信風險發生;同時還要完善污染防治和風險防控措施，防止申領不過或者領證后的其他違法行為發生。在排污許可證實施階段，企業應當每年開展一次環境風險排查評估，以防止超許可排污行為發生。
從環保部門的角度，一是督促企業按要求自行開展環境風險排查評估，確保關口前移，把風險消滅在事前;二是嚴格依法核發和監管排污許可證，對違規發證承擔法律責任，對不按證排污行為依法嚴懲，讓排污可能引發的環境風險盡可能的在有效監管之下。
環境風險排查評估雖然不是排污許可證申領的規定動作，但卻是排污單位摸清家底、誠信申報、保證承諾、防范違證的重要手段，在評估的基礎上完善防控措施，能有效防范環境風險和超許可排放情況發生。
特殊時期應急措施，如何與排污許可銜接?
目前，重污染天氣，依然是我國防治形勢嚴峻的環境風險，亟須建立精細化管控機制。
《大氣污染防治法》明確提出，國家層面要建立重污染天氣監測預警體系，地方政府應當依據重污染天氣的預警等級，根據應急需要，采取包括責令有關企業停產或者限產的應急措施。
在排污許可的制度設計中，要求將地方依法依規制定的重污染天氣應急預案、環境質量限期達標規劃等文件中，對轄區內企業污染物排放的具體要求納入企業的排污許可證中，以法律文書的形式，明確特殊時期和環境質量不達標地區的企業應當承擔的減排義務。排污許可證成為落實重污染天氣應急措施的重要法律手段。
這里說的特殊時期的情況主要有：設區的市級以上人民政府和可能發生重污染天氣的縣級人民政府，依法制定的重污染天氣應急預案;國家或所在地區人民政府依規制定的冬防措施、重大活動保障措施;地方限期達標規劃或有關水污染防治應急預案對枯水期等特殊時期污染物排放的控制要求等。
在許可證有效期內，國家或企業所在地方政府發布新的特殊時段要求的，企業應當申請排污許可證變更，按照新的要求進行排放。
如何通過排污許可，實現環境風險精細化管控?
精細化管控已經成為當前環境風險管理的迫切要求，排污許可制度改革提供了很好的契機。
如何利用排污許可實現環境風險精細化管控?在各地制定的各級別預警減排力度下，再分解細化至具體行業、具體大氣污染源，首先把工藝水平落后、污染治理水平低、環境違法行為多發、未按期完成治污任務、超排放標準或超總量控制排放的大氣污染源納入應急減排范圍。將以上設計納入到固定污染源的排污許可證中，落實“一廠一策”，并嚴格依證監管，對不依證排污嚴格依法處罰，精細、科學、依法地應對大氣環境風險。
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